پیش از هرگونه اقدامی نسبت به مبارزه با فساد و پیشگیری از آن، ابتدا باید دانش مربوط به آن را به دست آورد و در بین نخبگان و سیاست‌گذاران کشور، به تبیین و ترویج آن پرداخت. علی‌رغم اهمیت و بسامد این مفهوم در ادبیات مبارزه با فساد در سطح بین‌المللی؛ این مفهوم آنگونه که باید و شاید در جامعه‌ی نخبگانی و اندیشگاهی کشور بررسی و تدقیق نشده است. تعارض منافع ظاهری ساده اما باطنی عمیق و پیچیده دارد که مواجهه‌ی هوشمندانه و سیاست‌گذاری اثربخش جهت مدیریت آن، نیاز به دانش روزآمد و تجربه کاری بالا دارد.شناسایی بسترهای فسادخیز و سپس مدیریت «گلوگاه‌های فساد¹» به منظور پیشگیری از وقوع آن، در ادبیات علمی با مفاهیمی مانند «مدیریت تعارض‌ منافع²» و «ارزیابی ریسک فساد³» گره خورده است. در این وجیزه، به مسئله‌ی تعارض منافع و مدیریت آن پرداخته‌ می‌شود.

ریشه‌شناسی مفاهیم

واژه‌ی«interest» یک واژه‌ی انگلیسیفرانسوی است که اولین بار در اواخر قرون وسطی و با معانی مختلفی از جمله «ادعا»، «حق قانونی»، «دغدغه»، «سود» و ... به کار برده شده است. لغتنامه‌‌ی آکسفورد در مدخل مربوط به واژه‌ی «interest» این معانی را ذکر کرده است: «علاقه به دانستن یا یادگیری از چیزی یا شخصی؛ بهره‌ای که برای وام‌گرفتن پول از یک شخص پرداخت می‌شود؛ فایده و سود ناظر به شخص یا گروه خاص» و در زبان فارسی این واژه را «نفع، جاذبه، علاقه، بهره» معنا کرده‌اند.

واژه‌ی «conflict» نیز همانند واژه‌ی «interest» معانی متنوعی دارد. به عنوان مثال لغتنامه‌ی لانگمن چند معنی نزدیک به هم برای این واژه برشمرده است: «1. حالت عدم توافق و بحث بین دو کشور، گروه و غیره؛ 2. مبارزه و جنگ؛ 3. وضعیتی که باید میان دو نیاز یا عامل متضاد یکی انتخاب کرد؛ 4. تداخل کارها». در برگردان فارسی از دو واژه‌ی «تضاد» و «تعارض» استفاده شده است. این دو واژه اغلب به صورت مترادف به کار برده می‌شوند. با این حال چنان‌که در ادامه تفاوت میان این دو عنوان می ‌شود، در این نوشته واژه‌ی تعارض انتخاب شده است.

تعارض منافع و تضاد منافع

کرسون4 در تشریح تفاوت بین منافع متضاد و تعارض منافع از مثال منافع کارمندان و کارفرماها استفاده کرده است. از نظر وی زمانی که کارفرما به یک کارمند حقوق سالیانه می‌دهد به نفع کارمند و به ضرر کارفرماست، در اینجا منافع دو گروه در تضاد با یکدیگر قرار دارد ولی این موقعیت یک موقعیت تعارض منافع نیست. تصادم و تقابل منافع به تنهائی عامل ایجاد تعارض منافع نیست. تعارض منافع زمانی شکل می‌گیرد که نفع یا منافع نابه‌جا مانع انجام صحیح و بی‌طرفانه‌ی وظایف محول‌شده می‌شود. بنابراین باید گفت منافع متضاد یک موقعیت «میان‌فردی» است، در‌حالی‌که موقعیت «تعارض منافع» یک موقعیت «درون‌فردی» است، بدین معنا که دو یا چند نفع در درون یک موجودیت با یکدیگر در تعارض قرار می‌گیرند. به عنوان مثال، زمانی‌که یک فرد بین منفعت شخصی خود و منفعت عالی کشور در جایگاه نمایندگی پارلمان دچار تعارض منافع می‌شود، هر دو منفعت در درون فرد قرار دارد. در اینجا نفع نابه‌جا یک نفع عارضی است که توجیه‌نا‌پذیر است. از طرفی دیگر منافع متضاد تنها ضدیت و ناسازگاری دو نفع را منعکس می‌کند، در‌حالی‌که واژه‌ی تعارض منافع تعرض یک نفع نسبت به نفع دیگر را نشان می‌دهد. به عنوان مثال، کشمکش میان منافع مادی کارگران و کارفرما را می‌توان یکی از مصادیق منافع متضاد نامید. منفعت مادی کارگر حکم می‌کند که دستمزد بیشتری طلب کند و در مقابل، منفعت مادی کارفرما در جهت پرداخت دستمزد کمتر است. در این مثال هر دو طرف منافعی دارند که در ضدیت و ناسازگاری با منافع طرف مقابل قرار دارد، اما موقعیتی که یک مقام دولتی بین منافع عمومی و منافع شخصی بر سر دو راهی قرار می‌گیرد، یک موقعیت تعارض منافع است؛ چرا که مقام دولتی در صورت انتخاب منافع شخصی خود به منافع عامه تعرض خواهد کرد. به عنوان مثال یک مقام دولتی زمانی که در موقعیتی قرار می‌گیرد که در آن می‌تواند منافع خانوادگی خود را به منافع سازمانی ترجیح ‌دهد مثلاً در استخدام افراد برای سمت‌های مدیریتی در چنین موقعیتی منفعت نابه‌جا (خانوادگی) می‌تواند به منفعت به‌جا (شایسته‌سالاری که در راستای خیر جمعی و منافع عمومی است) تعرض کند. در جدول 1 تفاوت بین «تعارض منافع» و «منافع متضاد» جمع‌بندی شده است.
اشکال تعارض منافع

مثال‌های بسیاری در فضای حکمرانی با موضوع تعارض منافع و اثرات مخرب آن یعنی فساد و ناکارآمدی وجود دارد. به عنوان نمونه، مصادیقی که گاهی مشاهده شده است، عبارت‌اند از:

• برخی مقامات یا مدیران وزارت مسکن که همزمان، انبوه‌ساز مسکن در بخش خصوصی بوده و یا می‌دانند که بلافاصله پس از دوره‌ی وزارت وارد بخش خصوصی در همین حوزه خواهند شد. ممکن است تصمیمات آن‌ها تحث تأثیر قرار گیرد. (اشتغال همزمان/ درب‌ گردان یا اشتغال پسادولتی)

• یکی از اعضای شورای شهرِ الف همراه سایر اعضای این شورا باید در مورد احداث بزرگراهی تصمیم‌گیری کنند در حالی‌که املاک شخصی این عضو شورا در مجاورت بزرگراه آینده قرار داشته و بر قیمت آن اثرجدی خواهد داشت. (مشارکت در تصمیم‌گیری‌های اثرگذار بر منافع شخصی)
• در نظام سلامت کشور، پرداخت حقوق به پزشکان (نظام کارانه‌ای) به گونه‌ای است که درآمد پزشکان از محل درمان بیماری انسان‌ها تأمین می‌شود، که در نتیجه کل سیستم به درمان‌های طولانی و گران‌قیمت‌تر (به جای بهداشت، پیشگیری و درمان‌های سریع‌تر و ارزان‌تر) تمایل پیدا می‌کند. این در حالی است که باید منافع سیستم از جمله پزشکان، نه از محل بیماری، بلکه از محل سلامت افراد تأمین شود. (تعارض درآمد و وظیفه)
• برخی مقامات یا مدیران در بیمه یا بانک‌های دولتی که مسئول تعیین‌کننده در مورد حقوق و مزایای خود بودند که این مسئله، یکی از عوامل پدیده‌ی حقوق‌های نجومی بود. (اتحاد قاعده‌گذار و ذی‌نفع)

• نماینده‌ی سابق مجلس که در کمیسیون انرژی بوده و حین دوره‌ی نمایندگی، پیشنهاد سِمَتی در وزارت نفت برای دوره‌ی پس از نمایندگی به او می‌شود یا همزمان از همان وزارتخانه، هدیه‌ای دریافت می‌کند و این مسئله نظارت او را می‌تواند تحت تأثیر قرار دهد. (اشتغال پسادولتی/ پذیرش هدیه)
• برخی مدیران آموزش و پرورش که همزمان، مدرسه‌ی غیردولتی تأسیس می‌کنند یا به سِمَت مدیریت یا معاونت آن منصوب می‌شوند. (اتحاد ناظر و منظور،‌ اشتغال همزمان، اتحاد قاعده‌گذار و مجری)
• نماینده‌ی مجلسی که خود یا بستگان نزدیکش تابعیت کشوری خاص داشته و اکنون در مورد اقدامات خصمانه‌ی آن کشور و مواجهه با آن در مجلس طرحی مطرح شده است. (تابعیت مضاعف)
• برخی از مسئولان دولتی تصمیم‌گیر در حوزه‌ی واردات دارو، خود یا بستگانشان عضو هیئت مدیره یا سهام‌دار شرکت‌های خصوصی تولید یا واردات دارو هستند.( سهام‌داری/ روابط خویشاوندی)
• رئیس بانک مرکزی در ماه‌های پایانی دوره‌ی ریاست قراردارد و پیشنهادی برای ریاست در یک بانک خصوصی، پس از اتمام دوره، به ایشان می‌شود. این پیشنهاد می‌تواند تصمیمات فعلی او را تحت تأثیر قرار دهد. همچنین در آینده از ارتباطات قبلی به نفع خود سوءاستفاده کند. (درب‌های گردان)
• برخی کارکنان سازمان خصوصی‌سازی، دارای اطلاعات و ارتباطات خاصی هستند. ممکن است از این شرایط برای تملک شرکت‌های در حال واگذاری سازمان، سوءاستفاده کنند.(اطلاعات نهانی)

موارد مذکور، تنها چند مثال از اشکال متعدد تعارض منافع در کشور است. تعارض منافع یعنی آن موقعیت و شرایطی که فرد یا سازمانی میان منافع شخصی، حزبی، گروهی یا خانوادگی خود و منافع ملی، حرفه‌ای و کاری خود بر سر دوراهی تصمیم قرار دارد. به عبارتی دیگر تعارض منافع موقعیتی است که در آن منافع شخصی فرد یا سازمان، می‌تواند بر انجام بی‌طرفانه و بدون تبعیض وظایف حرفه‌ای و اختیارات قانونی او، اثر ناروا داشته باشد. در چنین شرایطی ممکن است فرد علی‌رغم وظیفه‌ی قانونی و اخلاقی، منافع دسته‌ی اول را ترجیح دهد که در این صورت دچار فساد شده است.

مدیریت تعارض منافع

به طور کلی برای اجرای سیاست‌های تعارض منافع باید اطمینان حاصل کرد که سیاست‌ها به خوبی قابلیت اجرائی دارند و همچنین می‌توانند به درستی اثرگذار باشند اگرچه قرارگرفتن در برخی از موقعیت‌های تعارض منافع در عمل اجتناب‌ناپذیر است اما سازمان‌هامسئول تعریف موقعیت‌هاو‌ فعالیت‌های مشخص و مغایر با نقش و وظایف آن‌ها هستند.

در این خصوص باید دانست که اقدامات و کنش‌های مرتبط با تعارض منافع کاملاً به شرایط و زمینه‌ها بستگی دارد. تعارض منافع از جنس موقعیت است و هر موقعیت اقتضائات و مسائل خاص خود را دارد و برای برطرف‌کردن و مدیریت تعارض منافع برای هر موقعیت باید از تدابیر خاص خود آن استفاده کرد. موقعیت تعارض منافع زمانی که هنوز یک موقعیت بالقوه است و تبدیل به موقعیت بالفعل نشده است راحت‌تر قابل مدیریت و کنترل است. این یک راهبرد اصلی و دقیق برای مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع است؛ به عبارت دیگر سیاست‌ها و خط مشی‌ها برای مدیریت تعارض منافع باید دارای اولویت خاصی بوده تا ابتدا تلاش شود که موقعیت‌های تعارض منافع تا زمانی که بالقوه هستند مدیریت گردند و از تبدیل‌شدن آن‌ها به موقعیت بالفعل جلوگیری شود.

از جمله نکات مهم در خصوص سیاست‌گذاری مدیریت تعارض منافع آن است که برخی از تصمیم‌گیران تصور می‌کنند که باید از تمامی موقعیت‌های تعارض منافع فاصله گرفت و از همه‌ی آن‌ها اجتناب کرد این مسئله نه به واقعیت نزدیک است و نه عملی است. سازمان توسعه‌ی همکاری‌های اقتصادیاصولی محوری را برای سیاست‌گذاری مدیریت تعارض منافع معرفی کرده است. این اصول اهداف سیاست‌ها و قوانین را که در این زمینه باید اجرا و عملیاتی‌ گردند را مشخص می‌کند و همچنین تعیین می‌کند که در مواجهه با این شرایط چه اقداماتی باید صورت پذیرد. از جمله مهم‌ترین این اصول می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: خدمت به منافع عمومی؛ حمایت از شفافیت و نظارت عمومی؛ ترویج مسئولیت‌پذیری و الگوسازی فردی؛ ایجاد فرهنگ سازمانی مقابله با تعارض منافع.

از طرفی مدیریت تعارض منافع در کشورهای مختلف با قواعد و سازوکارهای گوناگونی اجرا شده است. هر کشور متناسب با ظرفیت قانونگذاری و نظام حقوقی خود به نوعی رفتار درست در زمینه‌ی تعارض منافع را ریل‌گذاری کرده است. از طرف دیگر، مفاد اصلی سیاست‌های تعارض منافع به حدی مهم است که معمولاً این مفاد در چارچوب حقوقی کشورها گنجانده می‌شود. در کشورهای مختلف به طور کلی اصول اساسی و قواعد زیربنایی پیرامون تعارض منافع را می‌توان در قوانین عمومی، خدمات شهروندی و مدیریت دولتی یافت.

با این حال تنظیم و اجرای سیاست‌ها و خط مشی‌ها در هر زمینه همواره همراه با پیامدها و چالش‌هایی همراه است. سیاست‌های اجرای مدیریت تعارض منافع نیز همانند دیگر خطمشی‌ها نیازمند اقتضائاتی است که در هنگام اجرا و وضع قوانین باید مدنظر قرار گیرد. یکی از چالش‌های قاعده‌گذاری در کشورهای مختلف برای مدیریت تعارض منافع، مفاهیم و تعاریف مختلف از این پدیده است. مفاهیم مختلف در خصوص آنکه چه چیزی را هم‌اکنون به عنوان تعارض منافع بشناسیم، قاعده‌گذاری در این زمینه را سخت می‌کند. تعارض منافع خود یک مفهوم اجتماعی، سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و قانونی است که روز به روز در حال تحول و تکامل است.

به طور خلاصه می‌توان این‌طور نتیجه گرفت که برای مدیریت تعارض منافع، اول باید حل تعارض را تعریف و مشخص کرد که مقامات عمومی آن را تصحیح نمایند و در شرایط خاص بر اساس آن عمل کنند. با توجه به نکات فوق می‌توان گفت اگرچه نظام حقوقی ایران از دیرباز به سبب مواجهه با آثار سوء برخی از مصادیق تعارض منافع اقدام به تقنین در این حوزه کرده‌اند و در ادامه نیز در چند سال اخیر تلاش برای ورود به این مفهوم و ادبیات حقوقی کشور انجام شده است، اما می‌بایست به سمت الگوی میانه در تقویم مدیریت تعارض منافع حرکت کرد. الگویی که ضمن دربرداشتن استانداردهای بین‌المللی و مجرب قاعده‌گذاری در حوزه‌ تعارض منافع، اقتضائات و پیچیدگی‌های موجود در نظام فرهنگی و حکمرانی کشور را مد نظر قرار داده و در نهایت مدیریت تعارض منافع را به مثابه یکی از اصول حقوق اداری بپذیرد.

تهیه و تنظیم: اندیشکده‌ شفافیت برای ایران